Mezi zprávami o tom, že agresivní želva terorizuje pláž v Chorvatsku, a podobnými hitovkami okurkové sezóny téměř zapadla zpráva, že skupina lidskoprávních organizací žaluje u federálního soudu v New Yorku Donalda Trumpa kvůli sankčním opatřením proti soudcům a žalobcům Mezinárodního trestního soudu v Haagu (ICC). Protože si myslím, že to je docela zajímavá kauza, která by neměla zapadnout, chtěl bych to trochu okomentovat – ne až tak z hlediska politického nebo ideologického (takový názor – často bez znalosti kontextu a detailů – na to může mít a zhusta má každý, kdo má díru do nosu), ale právě spíš z hlediska toho, jak to zapadá do systému mezinárodního práva a dlouhodobých zahraničněpolitických snah jednotlivých významných aktérů – nejen USA, ale třeba i Ruska a Izraele.
Co se tedy v tomto případě stalo? Vlastně není tak zajímavá ta žaloba samotná, ta je součástí vnitroamerických politických tahanic, ale to, k čemu se vztahuje a jaké to má mezinárodní důsledky. Totiž, jde o to, že Donald Trump 6. února podepsal exekutivní příkaz č. 14203, kterým zavádí sankční režim proti představitelům Mezinárodního trestního soudu (to je ten v Haagu). A mezi únorem a prosincem 2025 na tento sankční seznam jeho administrativa postupně přidala celkem osm soudců a tři žalobce. Oficiální zdůvodnění je, že jejich konání představuje „mimořádnou hrozbu pro národní bezpečnost a zahraniční politiku USA“. Prakticky výběr souvisí s tím, jak jednotliví žalobci a soudci jednali a hlasovali v kauzách, které se týkají obvinění izraelského premiéra Benjamina Netanjahua z válečných zločinů v Gaze a zahájení vyšetřování amerických vojáků a příslušníků CIA z možných zločinů v Afghánistánu.
Tento nepřátelský krok proti ICC není ze strany USA a Trumpa první, ale je v něčem výraznější než ty předchozí, právě tou svou personalizací a specifickým zacílením ne na instituci samotnou, ale na konkrétní soudce a prokurátory podle jejich hlasování. Pro ty konkrétní osoby to znamená zmrazení jejich majetku v USA (mají-li ho tam) a zákaz cestování do USA, ale především zákaz americkým firmám těmto osobám poskytovat jakékoli služby – a to se týká i firem jako Google, Amazon, Uber, Visa, Mastercard, atd. Sankcionované osoby jsou tak v mnoha ohledech „vymazány“ z běžného každodenního fungování, které máme dnes v online době za samozřejmé. Je to tedy dost silný nátlakový prostředek.
Pokud říkám, že to není první krok USA proti ICC, tak jaké byly ty předchozí? Precedent podobného typu pochází už z prvního prezidentského období Donalda Trumpa, v červnu 2020 vytvořil sankční seznam a v září téhož roku na něj dal dvě osoby – žalobkyni a jednoho pracovníka úřadu žalobce. Oba byli spojeni se zpracováváním kauzy vyšetřování možných zločinů amerických příslušníků v Afghánistánu. Bidenova administrativa to zrušila.
Není to ale jenom o Trumpovi. Politika USA zaměřená proti ICC má výrazně delší tradici a souvisí s politickým přesvědčením (které je silné zejména na republikánské straně spektra, ale zdaleka ne výhradně), že americký občan (a zejména americký příslušník ozbrojených sil) nepodléhá mezinárodní trestněprávní jurisdikci. Předchozí kroky ale většinou směřovaly proti ICC jako instituci, nikoli nátlakově proti jednotlivým jeho představitelům osobně, to je Trumpova inovace. Nejvýznamnější z těch dřívějších kroků je asi zákon ASPA z roku 2002, který prosadila administrativa George Bushe. Ten je explicitně zaměřen na ochranu amerických příslušníků ozbrojených sil, služeb a politických představitelů před jurisdikcí ICC, výrazně omezuje a v některých otázkách zakazuje americkým orgánům spolupráci s ICC. Na tento zákon pak navazují bilaterální úmluvy (tzv. úmluvy podle článku 98), ve kterých se státy, které jurisdikci ICC uznávají, zavazují, že chráněného amerického občana soudu nevydají i když by k tomu měli jinak podle Římského statutu povinnost. Bushova administrativa docela agresivně tlačila různé státy k uzavření takové dohody, zejména hrozbou odebrání různých forem podpory a spolupráce – a je nutno říci, že Římský statut takové dohody umožňuje. Nejslavnější je ale v zákoně ASPA formulace, že pokud by přeci jen ICC nějakého amerického vojáka, zpravodajce nebo politika uchvátil a chtěl soudit, tak mohou USA použít „všechny nezbytné a vhodné prostředky“, aby tomu zabránily. Tato formulace je v mezinárodním právu mimo jiné takovým eufemismem pro možný vojenský útok. Proto se taky zákonu posměšně říká „zákon o invazi do Haagu“.
Na tomhle místě je asi namístě se na chvíli zastavit a říci si alespoň stručně, co to vlastně ten Mezinárodní trestní soud v Haagu je, jak vznikl a co vlastně soudí. Bylo by to samozřejmě na mnohem delší povídání, ale zkusím to úplně telegraficky – s nezbytnou mírou zjednodušení, kterou mi snad odpustíte. Obecně koncept mezinárodní trestněprávní odpovědnosti a souzení (zejména válečných) zločinů vychází ve velké míře z tribunálů po 2. světové válce (Norimberského a Tokijského). V době studené války ne že by se neděly hrůzné věci, ale mezinárodní politická situace byla taková, že nějakého mezinárodního konsenzu o souzení zločinů – zvlášť tam, kde byly zúčastněnou stranou USA nebo SSSR, což bylo prakticky všude – nebylo reálné dosáhnout. Takže další kapitola byla až v 90. letech, kdy na základě rozhodnutí Rady bezpečnosti OSN vznikly dva tribunály pro souzení zločinů ve dvou konkrétních konfliktech – jednom válečném a jednom genocidním – byla to bývalá Jugoslávie a Rwanda.
Idea Mezinárodního trestního soudu je starší, ale teprve po zkušenostech s těmito dvěma tribunály (ICTY a ICTR) dostala rozhodující politický impulz. A to konkrétně jako myšlenka stálé instituce, která by podobné případy mezinárodně soudila a která by zároveň byla nezávislá na OSN a její Radě bezpečnosti – kde mají, jak známo, státy jako USA, Rusko, Čína a další právo veta. To je taky rozdíl v americkém přístupu k předchozím válečným tribunálům a ICC. S předchozími USA neměly problém a podporovaly je, protože měly nad jejich fungováním skrze veto v Radě bezpečnosti mnohem silnější kontrolu a politický vliv. Ta nezávislost ICC na Radě bezpečnosti OSN v praxi taky není zcela absolutní, ale v mezích možného je hodně velká.
ICC vznikl na základě Římského statutu v roce 2002 a má soudit ty nejvýznamnější mezinárodní trestné činy – genocidu, zločiny proti lidskosti, válečné zločiny a (s výhradami, které by byly na delší povídání) zločin válečné agrese. Římský statut je mezinárodní smlouva přijatá na konferenci v roce 1998. Mezinárodní smlouvy fungují tak, že si je mezi sebou domlouvají státy, které se pak zavazují k tomu, smlouvu respektovat. A zároveň takovou dojednanou a odhlasovanou smlouvu smluvní stát musí podepsat a ratifikovat (nebo k ní později přistoupit), teprve tím se stává jeho smluvní stranou s právy a povinnostmi. Kdo není smluvní stranou, na toho se smlouva nevztahuje (výjimky, kdy některé široce přijímané mezinárodní smlouvy jsou považovány za mezinárodní zvykové právo a vztahují se i na nesignatáře teď nechávám stranou, protože ICC se to netýká). Ale občan takového státu pořád pod jurisdikci ICC může spadat – pokud spáchá zločin na území smluvní strany, o tom víc dále.
V případě mezinárodní konference k založení ICC se účastnily prakticky všechny významné státy světa – jedna významná výjimka je Severní Korea – některé hlasovaly proti přijetí Římského statutu (což neznamená, že se nemohou stát smluvními stranami), některé ho nepodepsaly (čímž jsou od začátku z kola ven – pokud samozřejmě později nepřistoupí), některé ho podepsaly, ale následně neratifikovaly (bez ratifikace také nejsou smluvní stranou).
Proti na konferenci hlasovali s jistotou USA, Čína a Izrael a další skupina států se zdržela. Římský statut byl tak přijat 120 hlasy ze 160, 7 států bylo proti a 21 se zdrželo. Zajímavé to ale začalo být víc s těmi podpisy a ratifikacemi. Některé významné státy nepodepsaly vůbec a jsou tak z kola ven automaticky – Čína, Indie, Pákistán, Saúdská Arábie, Turecko, Bělorusko typicky. Několik států podepsalo, ale neratifikovalo – tj. formálně se smluvní stranou nestaly. To je případ USA, Izraele a Ruska. O tom, do jaké míry byl jejich podpis politická šaráda, kdy nikdy nezamýšlely ratifikovat, je možné diskutovat, ale na to tu není prostor. Všechny tři zmíněné státy dříve či později svůj podpis odvolaly, resp. prohlásily, že se jím necítí vázány, tj. jsou v podobném stavu, jako by nepodepsaly vůbec. Podepsalo a ratifikovalo (nebo později přistoupilo) nicméně 125 států, které jsou tedy smluvními stranami a jsou Římským statutem vázané. Z evropských jsou to všechny mimo Vatikán, Kosovo a Monako, a samozřejmě ty již zmíněné – Rusko, Bělorusko a Turecko. Orbánovo Maďarsko oznámilo záměr z ICC vystoupit, ale to skončilo pádem Orbánovy vlády. Naopak v letech 2023–2024 ke smluvním stranám Římského statutu přibyly a smluvními stranami se nově staly Arménie a Ukrajina – souvislost s konfliktem Arménie–Ázerbájdžán a Ukrajina–Rusko je zde zřejmá.
Malá poznámka na okraj: Ministr zahraničí USA Marco Rubio nedávno deklaroval, že se USA budou snažit vyvinout tlak na státy, které jsou smluvními stranami Římského statutu, aby z něj vystoupily. Je to do jisté míry pokračování té již zmíněné politiky z Bushovy doby o uzavírání bilaterálních smluv o nevydávání amerických občanů smluvními státy, jen extrémnější. Uvidíme, zda a jakou podobu tento deklarovaný záměr nabyde v realitě.
Zároveň pro ten kontext je třeba říci, že ICC nesoudí všechny případy válečných zločinů a dalších mezinárodněprávních přečinů. Ty má povinnost soudit každý stát podle své národní legislativy. ICC přichází ke slovu jenom tam, kde stát, který má obecně povinnost soudit, je neochoten nebo neschopen tak učinit. A prakticky také ICC vede procesy jenom vůči těm nejvýznamnějším aktérům, tedy často proti hlavám států, vysokým vojenským představitelům a podobně. ICC vyšetřuje a vydává zatykače, které slouží k tomu, aby mohl začít proces. Důležitý princip totiž je, že ICC nemůže soudit někoho, koho nemá ve svém držení (tj. obvykle ve vazbě). To znamená, že počet kauz je relativně malý a jsou často velmi složité. Zároveň i v mezinárodním právu platí presumpce neviny, takže i vydaný zatykač neznamená, že je dotyčná osoba automaticky vinna. Pouze to, že prokurátoři soudu dospěli k názoru, že existuje důvodná domněnka, že dotyčná osoba spáchala zločin, který spadá do jurisdikce soudu, je tak předpoklad, aby před soudem stanula, a soud v předběžném řízení tuto domněnku potvrdil a zatykač vydal.
Během své (zatím nedlouhé) existence ICC úspěšně soudil válečné zločiny a zločiny proti lidskosti v Demokratické republice Kongu, Mali, Ugandě, Súdánu a Středoafrické republice. Mezi odsouzenými jsou převážně vojenští velitelé nebo velitelé nábožensky extrémistických milic (islámských nebo křesťanských). Soud už také projednával případy několika bývalých hlav států a dalších vrcholných politických představitelů, ale nepříliš úspěšně – byli často osvobozeni (někdy až v odvolání) nebo žaloba sama kauzu stáhla. To také ukazuje, že obvinění ještě neznamená automaticky odsouzení. Aktuálně procesy běží proti vojenským velitelům ze SAR, Libye a proti bývalému prezidentovi Filipín Rodrigovi Dutertemu.
Jak jsem psal výše, ICC nemůže soudit někoho, koho nemá ve svém držení. Proto je tady poměrně dlouhý seznam osob, na které byl vydán zatykač (tj. žalobci ICC se domnívají, že jsou dobré důvody dotyčnou osobu před soud postavit). Z těch známých jsou to někteří vysocí představitelé Talibanu, bývalý prezident Súdánu, Vladimir Putin a několik vysokých ruských vojenských představitelů, a také izraelský premiér Benjamin Netanjahu a bývalý izraelský ministr obrany Joav Galant.
Tady opět drobná pauza a vysvětlení – jak to, že jsou obviněni představitelé států, které nejsou (jak jsme si řekli výše) smluvními stranami Římského statutu? Je to vlastně poměrně jednoduché. ICC podle Římského statutu může soudit osoby, které jsou státními příslušníky smluvního státu (ať spáchají zločin kdekoli), nebo příslušníky kteréhokoli státu, pokud se dopustí zločinu na území smluvního státu. A tohle je přesně ten bod, který USA vnímají jako „ohrožení národní bezpečnosti“ v případě občanů USA a „zahraniční politiky USA“ v případě obviněných Izraelců.
Na okraj podotýkám, že na občana USA zatím ICC nikdy žádný zatykač nevydal, takže ona agresivní reakce ze strany USA přišla už na to, že prokurátoři ICC začali vůbec vyšetřovat potenciální zločiny v Afghánistánu, který smluvní stranou je.
Takto také mohl být obviněn Vladimir Putin teprve poté, co Ukrajina výslovně přijala jurisdikci ICC – což pak vedlo i k tomu, že následně Římský statut ratifikovala a stala se tak řádnou smluvní stranou, navzdory odporu některých domácích politických sil, které se obávaly, že pak může ICC stíhat i potenciální ukrajinské válečné zločiny. Stejně tak je smluvní stranou Římského statutu i Palestina (její státu-podobný status v mezinárodním právu by byl opět na delší povídání), která k němu přistoupila v roce 2015, proto ICC může v současném konfliktu podle Římského statutu stíhat trestné činy v Gaze, tj. na jejím území.
I Rusko a Izrael – připomeňme, že oba státy nejsou smluvními stranami, protože podepsaly, ale neratifikovaly – vůči ICC podnikají různé politické nebo právní nepřátelské akce. Proti ICC vedly operace ruské i izraelské tajné služby (u ruské GRU je to konkrétně potvrzené, u izraelských služeb to je pravděpodobné a popisuje to několik rozsáhlých investigativ) a několik představitelů ICC (vtipně někdy ti samí, kteří jsou i na Trumpově sankčním seznamu) bylo a je v Rusku v nepřítomnosti souzeno nebo již odsouzeno za „trestné činy proti Rusku“. Rusko také pro své občany kriminalizuje spolupráci s ICC. Soudní procesy proti soudcům – což je z jistého pohledu mnohem závažnější personální útok než sankce – mají na rozdíl od amerických sankcí mnohem menší reálný dopad, protože do života soudců a prokurátorů nezasahují (krom očividného následku, že nemohou do Ruska). Pro úplnost dodejme, že Izrael po přistoupení Palestiny netrestal ICC, ale Palestinu, a to konkrétně zadržováním daňových a celních příjmů, které vybírá jménem Palestinské samosprávy, ale to trvalo jen několik měsíců. Nejvýraznější tlak Izraele proti ICC se tak děje prostřednictvím USA, které – jak již vícekrát řečeno – považují zatykače na izraelské představitele pro válečné zločiny spáchané v Gaze za „mimořádnou hrozbu pro své zahraniční zájmy“.
Takový je tedy současný stav věci. A teď se můžeme zcela oprávněně zeptat: Kde v tom jsme my? Ve veřejném diskurzu se (často podle politických sympatií nebo antipatií) objevuje volání, že ICC jedná „na politickou objednávku“. To je do jisté míry pravda, ale jiným způsobem, než jak je to myšleno. Podstatné je to, co ICC je a co není. Není to instituce, která by spadla z nebe a automaticky zahrnovala celý svět a byla bez výjimky závazná pro všechno a všechny. Ne. Je to instituce vytvořená (aktuálně) 125 státy, které se politicky shodly na tom, že za daných podmínek mají zájem na tom, aby byly stíhány trestné činy narušující mezinárodní soužití.
A jako jakákoli jiná mezinárodní smlouva, i Římský statut a ICC jsou jenom tak silné, jak silný je mandát a jak rozhodná je podpora jeho smluvních stran. A s tím se samozřejmě pojí i to, že někdy mohou být různé politické zájmy ve vzájemném rozporu – z hlediska ČR jsou USA a Izrael spojenci a partneři (Rusko už samozřejmě méně), tak u některých politiků můžeme vysledovat třeba to, že dají přednost tomuto zahraničněpolitickému spojenectví před závazkem, který plyne z členství ČR v Římském statutu. To je relativně přirozené, čímž neříkám, že dobré. Ale je to prostě politická pozice, která zvažuje dvě loajality proti sobě. Každopádně je ale vždy třeba mít na paměti, že ICC (stejně jako NATO nebo EU) není nějaká „vnější“ instituce, která by nám byla vnucována. My jsme ICC. A toto je také dobrý nástroj k hodnocení takových politických výroků – kdo si volí jednu loajalitu proti druhé, ukazuje tím, kterým směrem chce naši zemi směřovat.
Stejně tak když někdy ve veřejném prostoru zaznívá kritika ICC, tak je to jistě legitimní – každý soud někdy rozhodne lépe a někdy hůř – ale zdá se mi, že často zaznívá spíš po liniích těch trochu primitivních politických loajalit, než na základě odborných mezinárodněprávních věcných argumentů. Ty se koneckonců špatně vykřikují na Twitteru. Je taky zcela kontraproduktivní chtít po ICC aby dělal něco, k čemu není určený a na co nemá mandát nebo to nespadá to do jeho působnosti.
Ono celé to je – a tím bych toto své expozé asi zakončil – totiž součástí takového širšího geopolitického proudu, který se od (možná utopického) pojetí mezinárodních vztahů jako systému založeného na pravidlech, smlouvách, odpovědnosti a institucích, které mají moc a právo dodržování těch pravidel nějakým způsobem vymáhat a sankcionovat, přesouvá k (staro)novému konceptu několika velmocí, které se považují za stojící absolutně nad mezinárodním právem a žádající od ostatních nikoli dodržování pravidel, ale loajalitu. Mezi odborníky na mezinárodní právo – humanitární, válečné, lidskoprávní – se už delší čas o tomto posunu kyvadla pryč od „rule-based order“ v mezinárodních vztazích a určitého „zlatého věku“ rozvoje mezinárodního práva po konci studené války vede debata. Je dobré si tento aktuální posun uvědomovat a vnímat, jak k těmto otázkám přistupují i naši političtí reprezentanti. Osobně se domnívám, že v našem zájmu – jako malého státu – je spíše se zastávat toho systému založeného na pravidlech – se všemi jeho slabinami, klopýtáním a možná naivním optimismem – než přijmout to, že budeme nezbytně poslušným vazalem toho, co si usmyslí mocnost, v jejíž sféře vlivu se budeme nacházet. A to samozřejmě neplatí jenom o Mezinárodním trestním soudu, ale i o mnoha dalších věcech.